站在中国“十四五”的收官之年回望过去五年，中国的能源发展正坚定地朝着安全高效、清洁绿色的方向转型。
能源是社会经济发展的重要物质基础。第一次工业革命中，人类学会燃烧煤炭产生蒸汽带动机器生产，第二次工业革命中电力和石油的应用，点亮了无数个漆黑的夜晚。这些化石能源曾是驱动社会生产力极大丰富的动力，但亦是让全球气候变化陷入不可逆风险的温室气体最大排放来源。
与以往不同的是，在过去五年间，减少二氧化碳排放的逻辑迅速而深度地嵌入到了中国构建能源供给和消费体系的逻辑之中，并且重塑了多个产业链。这既是中国应对全球气候变化的主动担当，也是抢抓新一轮科技和产业变革机遇的迫切需求。
尽管中国能源转型进程明显提速，但也并非坦途。其中最常被提及的困难，莫过于能源安全、经济、清洁的“不可能三角”。怎样从不可能到可能，答案可以有很多：中国在关键技术突破上的投入力度空前、市场化改革的程度越发深入、产业体系和基础设施更加完备健全等。面向下一个五年，当“先立后破”成为处理转型节奏的关键原则，中国将以前所未有的新型能源体系支撑经济高质量发展。
能耗双控向碳排放双控全面转型
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“十四五”时期的经济社会发展主要目标包括：能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%。
距离“十四五”规划收官不到半年，上述主要目标完成进度如何？
国家发展改革委公布的最新数据显示，“十四五”前四年，我国能耗强度累计降低11.6%，是全球能耗强度降低最快的国家之一。2024年全国重点耗能工业企业单位综合能耗下降明显。煤炭消费占能源消费总量的比重比2020年下降3.7个百分点。全国公共机构单位建筑面积能耗、人均综合能耗分别比2020年降低4%、5.1%。
单位国内生产总值能耗又称能耗强度，是指单位国内生产总值所需消耗的能源。它是衡量能源资源利用效率的关键指标，也在一定程度上代表了经济发展的质量效益。
中国能源研究会能源政策研究室主任林卫斌对第一财经记者表示，“十四五”期间，能耗强度指标的统计核算口径分为两种，一是按照传统的核算方式，即统计所有形式的能源消费，二是扣除了原料用能和非化石能源消费量，也就是说能源消费总量的统计口径仅涵盖化石燃料。目前中国的节能减碳约束性指标以第二种统计核算口径进行考核。这既符合发展清洁能源的政策趋势，也增强了各地如期完成任务目标的信心。“从现有完成进度来看，实现13.5%的能耗强度下降目标的可能性非常高”。
这折射出了“十四五”期间的一项政策重要变化：中国正处在从能耗双控向碳排放双控转变的关键时期。
“十三五”期间，为倒逼发展方式转变、加快推进生态文明建设，中国在以往节能工作基础上，建立了能源消费强度和总量双控制度，在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，并将目标分解到各地区严格考核。在此期间，全国能耗强度大幅下降，能源消费总量增速明显回落。
2021年的中央经济工作会议首次提出“能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”，2022年的《政府工作报告》进一步提出“有序推进碳达峰碳中和工作，推动能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”；二十届三中全会对“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”进行部署。至此，“能耗双控向碳排放双控全面转型”在全国层面进入了落地实施阶段。
中国能源研究会可再生能源专业委员会副秘书长王卫权对第一财经记者表示，能耗双控和碳排放双控最大的区别在于，清洁能源能否得到“豁免”。他认为，能耗双控向碳排放双控的转变，突出了碳排放在能源革命过程中的引领性作用，将会进一步促进非化石能源的发展。
“过去一些制造业企业遭遇限产限电，背后是‘眉毛胡子一把抓’：无论企业用的是清洁能源还是化石能源，无一例外受到了用能约束，这既影响了正常的生产生活，也与支持可再生能源发展的目标相悖。因此，向碳排放双控全面转变将有效化解部分企业和地方的用能困境。”王卫权称。
对于世界上许多国家而言，发展与减排是一对普遍存在的矛盾，而高质量的发展正是破解之道。国务院办公厅印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》提出，“十五五”时期，中国将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标。
通过绿色低碳技术研发应用，因地制宜培育新质生产力，在发展的同时减少碳排放。由此，中国的能源供给结构、绿色生产方式和生活方式都将进入新的发展阶段。
主体能源更替升级，系统安全亟需强化
“十四五”期间，聚焦能源转型的目标和方式，中国主流话语体系中出现了多个创新概念。但无论是新型电力系统、新型能源体系还是其他提法，以新能源为供给侧主体都是其中的核心内涵。
从现实情况来看，过去四年中国的新能源大规模发展，实现阶段性目标底气十足。《“十四五”现代能源体系规划》提出，到2025年，非化石能源消费比重提高到20%左右，非化石能源发电量比重达到39%左右。
国家统计局能源统计司司长胡汉舟此前撰文表示，初步测算，2024年非化石能源占能源消费总量比重较上年提高1.8个百分点。生态环境部发布的《中国应对气候变化的政策与行动2024年度报告》显示，2023年中国非化石能源占能源消费总量比重为17.9%。这意味着，2024年非化石能源消费量占比预计为19.7%。关于另一项指标，2025年《政府工作报告》则在工作回顾中明确提出，去年推进新能源开发利用，非化石能源发电量占总发电量的比重接近40%。
可以看出，上述两个目标即将在今年顺利完成几无悬念。同时，新能源建设的部分指标甚至“超前”“超额”完成，比如装机规模。
国家能源局数据显示，2024年7月全国风电光伏装机规模达到12.06亿千瓦，提前六年兑现了中国在气候雄心大会上的“到2030年中国风电光伏总装机容量达到12亿千瓦以上”承诺，历史性地超过煤电装机规模。水电水利规划设计总院发布的《中国可再生能源发展报告》显示，预计2025年风电光伏发电装机还将新增2.8亿千瓦。
当然，随之而来的挑战也不容小觑。新能源大规模发展和电力负荷特性变化，让能源电力系统运行面临更多不确定性，亟需增强系统灵活调节能力，不断提升能源系统安全运行和抵御风险能力。
中国社会科学研究院工业经济研究所研究员冯永晟对第一财经记者表示，这个过程中涉及经济与安全的平衡问题。当更大规模的风电光伏等新能源接入电网以后，由于现有预测水平难以消除气象预测偏差和不稳定的特点，仍需提前预留火电、储能等灵活调节资源作为发电备用。如此电力系统成本将持续走高，并最终传导到每个用电主体，我们需要避免其成为经济发展的不能承受之重。
“所以接下来要建立新能源的长效发展机制。其中有两个重要抓手，一是推动新能源进入电力市场，二是鼓励更多的新主体、新模式和新业态出现。”冯永晟分析，前者的逻辑在于过去新能源以保价保量的方式进入电网，受到了政策的强大保障，但也损失了效率并带来了系统安全的压力。而电力市场则为新能源和其他各类电源提供了一个公平的交易机制，可以有效提升资源配置的效率。后者包括虚拟电厂、智能微电网等技术的应用，通过协同调度不同类型电源，从而提高新能源的消纳水平。
6月26日，国家发展改革委政策研究室副主任李超在新闻发布会答记者问表示，“随着新能源发电装机比重的提高，对于大规模新能源的高水平消纳，已经成为当前建设新型能源体系的关键。”她表示，下一步有关部门将会抓好三个统筹，分别是统筹电力外送和就近消纳、统筹电网和调节能力建设、统筹能源需求和供给，把新能源消纳作为新型能源体系建设的重点，深入落实发电、输电、调节等各环节支持政策，持续推动新能源高质量发展。
“十五五”提升空间何在
展望下一个五年，它既是新能源全面进入电力市场化的开局，也承载了人们对于新能源超越火电装机规模后持续飞跃的期待。它既是中国基本实现社会主义现代化的关键阶段，也面临着中国承诺实现二氧化碳排放达到峰值的截止期限。
厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对第一财经记者分析，目前新能源出力的波动性问题如何平抑，并没有形成广泛认同的方案，而在今年国家出台政策推动新能源全面入市而引发的上半年“抢装潮”结束以后，市场可能会出现短期的投资疲软。考虑到中国经济还将持续增长，以及人工智能和数据中心等新兴产业的电力需求攀升空间，现有的电力供给存在明显缺口，而煤电在短期内仍是最重要的补充手段。
国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》提出，到2025年非化石能源消费比重达到20%左右，到2030年非化石能源消费比重达到25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，顺利实现2030年前碳达峰目标。
“未来五年，非化石能源消费比重只需提高5个百分点。这个目标看似保守，实际上任务并不轻松。一方面，新能源在电力系统中的占比越大，电网的系统性压力就越大，超过了原有的冗余度以后新能源并网消纳的难度将会倍增。另一方面，能源消费的基数越来越大，同样的绝对值下新能源的占比会逐渐下降。因此，实现这个目标还需多方付出努力。”林伯强分析称。
林伯强认为，“十五五”期间，利用让煤电成为新能源的调峰资源的思路可能需要调整，可考虑配置更多电网侧储能，这样可以减轻煤电利用小时数持续下降的收益压力，而电网侧配储也会比发电侧配储的利用效率高得多。“在电网侧配储，就像建高铁的逻辑一样。虽然项目本身可能是亏损的，但因为有了国家投入并且能带来相当可观的正向外部社会效益，这个方案就有了大规模推广的可行性。”
针对“十五五”的电力规划，也有专家提出“气候风险”的视角应该予以更高的重视，从应急调度层面上升为系统规划层面。
华北电力大学经济与管理学院教授袁家海对第一财经记者表示，过去以常规电源为主、用电负荷平稳增长的电力系统在开展规划时，主要考虑电力电量的供需平衡等约束条件。但“十四五”期间，高热无风、极寒冰冻、持续干旱等极端气候频发引起的电力安全风险事件，给电力规划研究敲响了警钟，在新型电力系统建设过程中，要更加重视气候变化“新常态”、极端事件“新变量”。
“在当前气候条件下，平均温度显著上升、平均光照强度增强、总体风速趋于减弱，使得光伏的理论发电能力呈上升趋势，而风电的理论发电能力呈下降趋势；冰川融水减少和区域降水时空分布不均直接影响到水电工程的发电能力和水库管理，可能导致我国西南地区水电年容量系数下降；同时传统火电可能因为持续的高温干旱导致冷却效率下降，从而影响火电发电效率。”袁家海说。
他认为，面向“十五五”，高比例“靠天吃饭”的可再生能源使得电力规划不能再采用确定性的优化方法，而是要将气候气象作为电力生产的重要要素纳入全新的电力系统气候适应性规划体系中，在标准完善、资源规划、协同部署、机制保障等方面建立适配新型电力系统的气候适应性应对策略，服务于国家能源安全战略。
此外，也有观点对五年后即将到来的碳达峰节点表示一定担忧。这种观点认为，部分地区或行业可能会在2030年碳达峰目标前盲目突击发展高耗能、高排放项目，将碳达峰前的时间视为“窗口期”，试图抢占未来碳排放空间，这种行为被称作“碳冲锋”。对此，冯永晟认为，经济社会正常的产业发展不能归纳到“碳冲锋”的范畴中，就“两高”这类特殊项目而言，目前它已经成为国家和各省严格管控的对象，盲目突击的可能性并不大。同时，清洁能源占比持续扩大的趋势势不可挡。